农村宅基地使用权退出的实践与路径：基于乡村振兴基础阶段的思考

本文作者：吴婧

本文来源：《江海学刊》2020年第3期

摘　要：宅基地使用权的退出关系到农民“户有所居”的保障和土地利用效率，是乡村振兴的基础支撑。农业农村全面实现现代化之前的乡村振兴基础阶段，城乡差距依然较大，农民权益的长效保障机制尚不完善，宅基地仍然是农民安身立命的保障，因此，宅基地退出不能急于求成，搞“一刀切”。针对乡村振兴基础阶段的特征，未来应加强乡村规划、细化土地管理、完善社会保障，在遵守普适性政策的前提下，因地制宜、循序渐进，分类制定多样化的宅基地退出策略，形成差异化的制度安排，以引导农民规范有序地退出宅基地。 

关键词：乡村振兴；现代化；农村宅基地；使用权退出 

引　言 

与现代化战略分“两步走”的目标相契合，乡村振兴的战略目标也分为两步：2020～2035年乡村振兴取得决定性进展；2036～2050年全面实现乡村振兴。以2035年为界，之前是乡村振兴基础阶段，之后为全面实现乡村振兴阶段。没有2035年之前“决定性进展”的基础，就没有2050年乡村振兴的全面实现。作为乡村振兴的基础和支撑，农村“三块地”改革虽已取得了一定的成效，但面临的问题仍然不少。2018年，中国城镇化率已达59.6%，预计到2035年，城镇化率将达70%以上。随着农村人口向城镇转移，农村宅基地本应逐渐减少，然而国土资源部的统计数据显示，全国农村宅基地面积2008年为1.36亿亩，2013年却增加至1.7亿亩。说明部分农民进城后，并没有退出宅基地（指退出宅基地使用权，下同）。 

关于宅基地退出方面的研究，近年来主要集中在宅基地退出的模式、宅基地退出的影响因素、宅基地退出的补偿以及宅基地退出的必要性等方面。就2015年宅基地改革试点以来的情况，余永和总结了“平罗经验”“余江样板”和“义乌智慧”三种代表模式。钟荣贵等认为余江县宅基地改革试点经验对经济较落后的农村有一定的参考作用。关于影响宅基地退出的因素，傅熠华将家庭年收入、打工人数、参加新农保人数列为重要方面。除了农民自身及家庭的因素，吴郁玲等的研究发现，农村自然环境、地理区位、经济区位等资源禀赋的差异也会导致不同的宅基地流转行为。廖成权等认为，宅基地退出，尊重农民意愿是前提，但离不开有力的资金保障。就目前来说，补偿偏低是影响农户宅基地退出的主要原因，宅基地退出补偿应引入收益分享机制。至于进城农民是否一定要退出宅基地，贺雪峰认为，进城农民可以保留农村宅基地，这是对中国乡村发展规律的尊重，也服从和服务了乡村振兴的大局。

现有的研究成果中，契合乡村振兴和实现现代化两步走的目标，将研究期间定为2035年之前的还不多。2019年底宅基地改革试点已经结束，对于广大的非试点地区，下一步宅基地改革的路该如何走?乡村振兴基础阶段宅基地退出有什么新的要求?鉴于此，本文从首批15个宅基地试点县中选取5个比较有典型意义的地区，根据区域位置、经济发展水平以及自然资源条件，分为三种类型，对这些地区四年多来宅基地退出方面的实践进行提炼，分析试点的成效和问题，以期为今后我国农村宅基地改革提供参考。 

乡村振兴基础阶段农村宅基地使用权退出：目标任务与现实诉求 

改革开放四十多年来，我国农村虽然发生了翻天覆地的变化，但仍存在基础设施落后、产业结构不合理、环境治理任务重、老龄化问题严峻等问题。在基础设施、公共服务布局、居民最低生活标准以及医疗保障等方面，城乡之间尚存在着很大的差距。到2035年这段时间，农村要解决的首要问题，依然是对基础设施和民生保障“补短板”“还欠账”。农村以及农民的现实情况，决定了乡村振兴基础阶段的宅基地退出不能急功近利，不能搞“一刀切”。 

（一）乡村振兴基础阶段宅基地退出的特征及任务 

截至2018年底，33个试点县（市、区）共“腾退出零星、闲置的宅基地约14万户、8.4万亩”。其中，经济发达地区和深度贫困地区依靠地方财力或国家扶贫政策，探索出了多样化的宅基地退出方式，因此，退出宅基地相对较多。但占地面积最大的传统农区，农民只是退出了那些未批先建、少批多占等明显违规、“不得不退”的宅基地。对于因历史原因合法形成的超标准面积的宅基地，农民不愿意退出；对于在标准面积之内的宅基地，即使在城镇有住房和稳定的收入，农民也不愿意退出。总体看来，农民退出宅基地的积极性不高，大规模退出不普遍。补偿金额缺乏足够的吸引力、城郊农民能从宅基地中获得不菲的经营性收入、高额的拆迁补偿预期，还有城乡收入差距较大、退地农民缺乏长远保障等，这些因素使得农民退出宅基地的意愿大打折扣，大多数农民缺少“义无反顾”地离开故土的底气和勇气。据国家统计局的数据，2016年，我国只有一处住宅的农户占比达87%，进城农民在尚无能力扎根城市的情况下，宅基地仍然是其安身立命之地，是其基本的生活保障。因此，在2035年基本实现农业农村现代化之前，宅基地改革的首要任务应该是以农民为主体，让农民“居有其屋”，宅基地退出的范围仅限于一户多宅和超面积的、未批已建的。各地政府在推进宅基地退出的过程中，不能过于强调宅基地权利人当下经济利益的实现，不能将宅基地退出作为宅基地改革的主要目标和方向，更不能无视乡村振兴的阶段性特征搞“一刀切”。 

（二）乡村振兴基础阶段宅基地退出的新要求 

1.明确宅基地改革的出发点，不能把宅基地退出作为资产运营的手段 

试点过程中，有为数不少的地区把城乡建设用地增减挂钩作为宅基地财产权的实现方式，通过宅基地退出获得增减挂钩指标，出售指标获得的资金除补偿农户外，还用于改造旧村、增加农村基础设施等。对此地方政府积极性很高，有的地方把退出宅基地的数量作为成绩进行考核，甚至出现了大拆大建、逼农民“上楼”的现象。在宅基地退出过程中，虽然东部沿海和城郊地区的宅基地在转为城镇建设用地后会大幅升值，然而占比很大的中西部和远离城郊的农村，由于人口流出多、宅基地有效需求不足、复垦成本大，宅基地大幅增值的情况却非常少见。因此，不能把宅基地看成一块“沉睡的资产”，更不必想方设法把这块资产“激活”。 

2.摒弃“闲置就是浪费”的错误观念，宅基地退出不能急于求成 

让农民退出宅基地，无论是收储、补偿还是换房、奖励，都需要大量的资金。从试点地区看，不管是经济发达地区还是贫困地区，普遍感觉资金不足，如果现在向全国铺开，资金压力会很大。另外，不少农村地区存在耕地季节性抛荒现象，说明我国的土地资源还远未紧张到要复垦农民宅基地的地步，因此宅基地退出应顺其自然，不必急于求成。因为农村的“三代人”对宅基地的感情是不一样的：60岁以上的老一代人，一辈子生活在农村，对宅基地感情最深；四五十岁的中年人，平时在外打工或经商，逢年过节回老家住上几天，他们对宅基地有一定的感情；二三十岁的年轻人，生和长基本都不在农村，因交通不便或缺乏现代化的设施，年轻人对老房子并没有太深的感情。随着时间的推移和人口的迭代，新一代农民对宅基地的感情会越来越淡，如果届时政府再对宅基地征收一定的使用费，也许大多数农民就会主动退出宅基地。虽然我国目前确有不少宅基地处于闲置状态，但这种闲置并不等于就是“浪费”，在农村全面实现现代化之前，宅基地还是农民最基本的保障，是农民的“定心丸”。 

3.必须因地制宜分地施策，防止将异质空间的宅基地“同质化”对待 

不同经济发展水平、不同区域和自然禀赋的农村，其土地利用情况差异很大，财产属性也不同，因此决定了宅基地退出的目的、范围、方式是不一样的。对于不发达、欠发达的农村，宅基地改革的主要目标是解决宅基地的合理分配，落实宅基地的居住权，保障耕地动态平衡；对发达或有区位优势的农村，宅基地改革的主要目标则是更好地解决宅基地的分配、使用、流转以及财产权的实现，在政策框架内因地制宜地探索宅基地退出途径。 

农村宅基地使用权退出的探索实践与主要特点：基于五个试点县的分析 

本文从首批15个宅基地试点县中选取5个比较有典型意义的地区：安徽金寨、江西余江、宁夏平罗、浙江义乌、云南大理，并根据区域位置、经济发展水平以及自然资源条件，将其分为不发达贫困农村、欠发达一般农村、发达及特色农村三种类型。这五个地区中，安徽金寨是唯一的国家级贫困县，因此作为“不发达贫困农村”的代表；江西余江、宁夏平罗属于中部地区，代表“欠发达一般农村”；浙江义乌属于东部地区，经济发达，云南大理虽属于中部地区，但是有着丰富的旅游资源，因此将义乌和大理作为“发达及特色农村”的代表。本文根据国家统计局农村社会经济调查司编写的《中国县域统计年鉴（县市卷）》（2015～2017年）中相关数据，分析试点地区的实践经验和制约因素。 

（一）试点地区的基础条件及宅基地退出实践 

地区产业结构和经济发展水平决定了宅基地的功能变迁，不同类型的农村，宅基地的保障功能和财产属性是不一样的。经济发达、收入较高的农村，宅基地的保障功能弱、财产属性强，而不发达、欠发达的农村则相反。受数据获取的限制，本文以第一产业比重来表征相关地区的产业结构；以人均GDP和规模以上工业企业的总产值来表征相关地区的经济发展水平（见表1）。 

表1 五个试点县（市、区）基础条件概况

数据来源：根据《中国县域统计年鉴（县市卷）》（2015～2017年）整理。 

2018年，我国第一产业平均比重为7.2%。从表1可以看出，安徽金寨、江西余江、宁夏平罗第一产业比重都在13%以上，远远高于全国平均水平，说明这三个县（市、区）是传统的农区。浙江义乌第一产业比重只有2.18%，人均GDP是金寨的十倍以上，经济比较发达。云南大理是旅游城市，第一产业比重接近全国的平均数，人均GDP在这五个县（市、区）中仅次于浙江义乌。 

作为土地制度改革试点县（市、区）中唯一的国家级贫困县，安徽金寨将宅基地改革与扶贫搬迁政策相结合，发挥政策叠加效应，在宅改的同时力促脱贫攻坚。将“宅地改革 脱贫攻坚”作为宅基地退出的基本模式，通过宅基地退出推进扶贫搬迁。江西余江出台了近四十项有关宅基地管理的制度和办法，形成了以“货币补偿 住房优惠”为主要特色的宅基地退出模式。宁夏平罗出台多项文件，为宅基地退出提供了相对完整的制度保障，形成了以“土地收储 以地养老”为主要特色的宅基地退出模式。浙江义乌在宅基地退出过程中，实施了城乡新社区集聚建设与“集地券”相结合的制度，农民退出的宅基地在预留农村发展需要的用地后，节余部分发放“集地券”，“集地券”可以通过城乡增减挂钩在市域范围内统筹使用。云南大理的宅基地改革则从解决历史遗留问题入手，在确权登记的前提下，坚持法定面积内的“一户一宅”，对不符规定的宅基地实行有偿退出，对利用农宅从事经营活动的，按面积收取一定的土地收益调节金，既搞活了宅基地的使用权，又显化了宅基地的财产权。 

（二）不同试点地区宅基地退出的特点及制约因素 

根据五个试点县（市、区）的实践，笔者将其宅基地退出特点进行了归纳。

几年来，各试点地区在宅基地退出方面进行了大胆尝试，取得了一定的成果，比较好地解决了一些历史遗留问题，促进了集体土地公有观念的回归，一户一宅、面积法定使农民宅基地利用行为趋于规范化，农村人居环境得到了改善，土地利用效率也得到了提高。但随着改革往“深水区”推进，也暴露出不少问题。“三块地”试点改革两次延期，说明了改革的艰巨性与复杂性，尤其是宅基地改革的探索还不够充分。总体来看，制约宅基地退出的主要因素有： 

1.宅基地退出资金压力大，以增减挂钩作为资金来源可持续性差 

让农民退出宅基地，无论是收储还是补偿都需要大量的资金，不少中西部地区村集体经济组织收入有限甚至背负债务。各个试点区的宅基地退出都是在政府主导下进行的，各地政府为筹集资金可谓使出了“浑身解数”。作为不发达贫困农村的代表，安徽金寨宅改时机正好“叠加”了国家的扶贫攻坚，于是结合种种扶贫配套政策，宅基地退出成为该地输入和分配资源的政策工具，无论在资金还是在政策上，都享受了特殊的优惠。比如，除国家和安徽省的直接拨款外，金寨县的增减挂钩指标可以扩大到省内交易，意味着可以获得来自省级财政的支持。宁夏平罗则实施通过插花安置生态移民的有利政策，由此带来的移民资金大大缓解了土地收储的财政压力。除云南大理外，其他四个县（市、区）的宅改资金有一个共同来源，就是增减挂钩。增减挂钩政策本来是为了保护耕地、集约节约用地的，现在通过指标转让就能获得巨额资金，然而这些资金并不来自于农民退出的宅基地上的产出，而是由国家通过定向减少发达地区城市建设用地指标来形成发达地区向贫困地区的财政转移支付，将本来应当通过公共政策来完成的资源转移以虚拟的增减挂钩指标交易来完成了，这里没有产生任何财富，只是财富的转移。在绝大多数农村，土地的不可移动性决定了退出的宅基地缺乏立即变现和迅速增值的有效途径，这种地块上的产出和收入是有限的，通过增减挂钩得到的是一种不可持续的资金来源。试点期间，国家和地方政府的政策和资金都会向试点地区倾斜，但如果宅基地改革全面铺开，广大非试点的农村，既没有可能得到像安徽金寨那样的重点扶持，也不能像浙江义乌那样通过政府财力给“集地券”兜底回购，况且增减挂钩指标是有限的。因此，金寨和义乌的模式适用范围比较小，在其他地区的可推广性和可复制性不强。 

2.宅基地退出的长效保障机制尚不完善 

试点地区农民一旦退出宅基地、享受补偿和奖励政策后，基本上就被“买断”了。也就是说，这是一条不可逆的进城之路。试点地区尽管也考虑到退地农民进城可能遇挫的情况，制定了一些保障政策，但远未建立起理想的长效机制。江西余江退地进城农民除了获得住房及养老医疗方面的优惠政策外，退出的宅基地还可换得一份“权证”。从表面上看，这份“权证”似乎为退地农民预留了返乡之道，但生效的时间是在15年以后，也就是说如果15年后退地农民确实难以适应城市生活，才可以重新申请宅基地，这种做法可能会进一步加剧未来宅基地的紧张程度。平罗县对无法迁入城镇的老年农民推行“以地养老”，提出退地农民可参加城乡居民医疗保险和养老保险、有机会申请保障性住房、购房还能享受政府补贴，但要做到这些，仅靠退地补偿资金是远远不够的。义乌市在城乡新社区集聚建设中，农民置换后的居住用房、商业用房的土地都变成了国有土地，将集体土地都转变为国有土地，这并不是宅基地制度改革的方向。从以上种种可以看出，各地政府在推进宅基地退出的过程中，更多强调农民眼前利益而忽视了退地农民的长远保障，致使农民退出宅基地的意愿不强。 

乡村振兴基础阶段农村宅基地使用权退出的路径选择 

农村宅基地既是农民安居乐业的基本保障，又是农民手中最重要的实物资产。宅基地制度改革试点已经结束，其他地区宅基地退出下一步的路该怎么走?针对三类试点地区宅基地退出的探索实践，笔者认为，在2035年之前的乡村振兴基础阶段，农村宅基地的退出不能全国“一刀切”，应在遵守普适性制度安排的前提下，探索实行差异化的制度安排。 

（一）宅基地退出的普适性制度安排 

针对全国农村普遍存在的一户多宅、面积超标、利用粗放等问题，宅基地退出机制的建立，不仅要考虑国家发展战略，还要呼应农民主体诉求，在遵守“不违规违法买卖宅基地”底线的基础上，从规划、管理、保障三方面入手，为宅基地退出创造条件、营造氛围。 

1.加强乡村规划，为农民退出宅基地创造条件 

乡村振兴，规划先行。农村住房布局是村庄规划的主要内容，在严格落实一户一宅、总体规模一定的前提下，新居民点建设要以农民为主体，把村庄发展的长远与现实、农民的需要与可能相结合。村庄规划应考虑以下因素：（1）要有利于农民的生产和生活。农民没有退休年龄，只要身体允许，七八十岁的老人也会在田间劳作。新居民点的布局，应充分考虑方便农民的生产生活，劳作半径不应太大，楼层不应太高，要考虑适合老年人生活。此外，居民点的交通、医疗、购物、教育等生活配套设施要尽量齐全。（2）要有利于农民社会交往及农村精神文明建设。新居民点建设既是乡村空间的重组，也是社会关系的重构，需要考虑农民在生活互助及精神交流方面的需求，增强新居民点的吸引力，这样才能引导农民退出老宅基地。（3）要有利于彰显各地的建筑和文化特色。在区域资源禀赋的基础上，充分考虑当地建筑特色和居民生活习惯，尊重农民意愿，营造良好的村庄文化，制订富有特色且受农民欢迎的乡村规划。 

2.细化土地管理，保证农民有序退出宅基地 

农村宅基地管理历史遗留问题较多，当地政府既不能不闻不问，也不能过多干预，应该从以下几方面更好发挥政府的主导作用：（1）开展形式多样的法律宣传活动，增强农民集约节约利用土地的意识。健全自治、法治、德治三结合的乡村治理体系，坚持“一户一宅”的法律法规教育，引导农民有序退出宅基地。（2）加强村庄自治，通过村规民约充分发挥村民自治机构在宅基地监管中的作用。鼓励建立村民自治监督机制，让农民自主决定宅基地管理事宜，实现村民对规划编制、审批、实施全过程的监督。（3）完善宅基地管理制度，加强宅基地动态巡查和土地执法监察，防止产生新的违法违规占地建房问题。（4）成立宅基地使用权收储中心和宅基地使用权流转平台，在一定范围内统筹使用土地整治指标。 

3.完善社会保障，解除农民退出宅基地的后顾之忧 

近年来，城乡一体化虽取得了一定的进展，但城乡差距依然很大。由于城乡基础设施没有完全互联互通、城乡公共服务布局不够平衡、城乡居民最低生活保障标准不统一、新型农村合作医疗与城镇居民基本医疗保险尚未整合等，宅基地实际上承担着农民最后安身立命的社会保障功能。如果在城市没有稳定的收入及住所、没有相对完善的社会保障，农民是不会轻易退出宅基地的。要消除宅基地制度改革的阻力、推动宅基地退出进程，就必须不断健全和完善农民的社会保障体系，建立全国通行通用的医疗、养老等保障制度，推动公共服务向乡村延伸，加快建设城乡同等条件的基础设施、同等水平的社会保障。 

（二）宅基地退出的差异化制度安排 

我国地域辽阔，各地乡村在资源禀赋、经济发展水平、区域位置等方面差异显著。宅基地退出必须在普适性制度的基础上制定多样化的退出策略，形成差异化的制度安排。 

1.针对不发达贫困农村 

不发达贫困农村大部分属于深度贫困地区，这类地区大都自然条件恶劣、交通条件改善难度大，农民居住分散、房屋老旧、安全隐患多。2019年中央“一号文件”提出，2020年底以前要确保现行标准下农村贫困人口实现脱贫，达到“两不愁三保障”。这类地区的宅基地退出要与国家脱贫攻坚、移民搬迁政策相契合，在为农民提供更安全便利居住条件的同时，实现农村人居环境的明显改善。对自然条件恶劣、“空心化”程度高的村庄，可以集中安置，也可以整村或分散移民搬迁。迁移户的宅基地，在“依法自愿、合理补偿”的原则下，对依法获取的“一户一宅”、面积不超标的宅基地，自愿退出时要给予一定补偿；对于超面积以及非本集体经济组织成员获取的宅基地，实行无偿退出。腾退后的宅基地按照“宜耕则耕、宜林则林”的原则实施复垦，实现土地节约集约利用。 

2.针对欠发达一般农村 

欠发达一般农村是占国土面积比重最大的传统农区、远郊纯农村。类似江西余江、宁夏平罗，这类地区远离城镇，农户以农业为主，房屋主要用于自住，资产属性不明显。同时，人口持续流出，宅基地和农房的商品化需求较小，“空心村”现象比较严重。由于乡村相对封闭，宅基地流转较少发生，流转往往限于同村的熟人。这类地区宅基地管理的任务首先是解决宅基地的合理分配，满足农户日常居住需要，同时防止新的超占乱建以及低效利用现象发生。宅基地的退出应分类施策：对“一户一宅”、面积不超标的，可以顺其自然，不必主动动员其退出，如果农民愿意退出，则给予一定的补偿；而对既成事实的“一户多宅”、面积超标的宅基地，要么让其无偿退出，要么收取一定的使用费。对这类地区腾退的宅基地，可复垦为耕地或林地，或整理转化为村集体建设用地，不应过度强调通过增减挂钩交易宅基地指标，急功近利获取短期利益。 

3.针对发达及特色农村 

类似浙江义乌、云南大理这样的地区，要么经济比较发达，要么有自然优势或区位优势。经济发达地区一般外来人口多、人均耕地少、小微企业多、农民收入高，二三产业发达，新农村建设速度快，农民住宅不仅承载着居住功能，资产化水平也比较高。像大理这样虽不具备经济区位优势，但因为有良好的生态环境和旅游资源，农户宅基地的资产属性也日趋明显。由于对宅基地未来升值预期较高，这类地区农民一般不会轻易退出宅基地，只有合理实现了财产功能，才会有退出宅基地的动力。正因为宅基地的资产功能，尽管国家政策不允许私下买卖宅基地，然而私下交易不在少数。因此，这类地区宅基地管理的重点应该是规范农户的私下流转和转让行为，建立完善的管理政策和交易程序，维护良好的交易秩序，将农户私下的宅基地流转和买卖行为制度化、规范化。在不再形成新的多占面积、低效利用的前提下，对历史形成的一户多宅、超面积使用宅基地的，可以收取使用费或者让其无偿退出。退出后的宅基地则根据需要或复垦为农用地，或留在本集体经济组织调配给缺地农户，也可以用于村庄基础设施建设、发展一二产业和乡村旅游等。 

2035年之前的乡村振兴基础阶段，在城乡差距依然较大、农业农村尚未全面实现现代化、宅基地仍然是农民安身立命之保障的前提下，我们应该避免“大拆大建”“逼农民上楼”的激进做法，坚持以农民为本、循序渐进、因地制宜的原则，通过合理规划、精细管理，完善城乡一体的社会保障措施，在遵守普适性政策的前提下注重差异性，引导农民规范有序地退出宅基地。 

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